中华人民共和国对外贸易经济合作部、中华人民共和国国家工商行政管理局关于外商投资企业境内投资的暂行规定

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销售包装种子不构成非法经营罪
——评董某某非法经营种子案


案情简介：

董某某办理了单位名称为某某西甜瓜制种基地、经营范围为瓜菜种子、有效期为2002年1月10日至2007年1月20日的《农作物种子经营许可证》。董某某领取了字号名称为某某镇新农种子经销部、经营者姓名为董某某、经营范围及方式为西甜瓜种子自繁和瓜菜种子销售、有效期为2005年4月5日至2009年4月4日的《个体工商户营业执照》。某检察院指控董某某于2009年2、3月份向张某销售了价值41.25万元的品种名称为“黄金密8”和“黄金密11”的甜瓜包装种子，于2009年4、5月份向王某某销售了价值2万元的品种名称为“黄金密8”和“杂交伽师瓜”的甜瓜包装种子，于2010年扣押了董某某库存的价值18.612万元的品种名称为“华夏金密11号”和“杂交伽师瓜”的包装种子。某检察院依据上述事实和以种子经营许可证到期后无证销售包装种子为由向法院起诉，要求追究董某某非法经营罪的刑事责任。作者认为，无论指控的上述事实是否成立，董某某都不构成非法经营罪。

一、允许销售包装种子和代销种子，符合我国国情。

种子是特殊的、不可替代的农业生产资料，是农业发展的基础。我国的种子使用者主要是分散在广大农村的农民。向农民销售种子的经营者，主要是散布在广大农村和中小城镇的种子经销商和种子代销商。我国的种子经销商和种子代销商，大多不符合《农作物种子生产经营许可管理办法》规定的办理种子经营许可证的条件。如果以没有办理种子经营许可证为由追究经营包装种子的经销商和代销商的非法经营罪的刑事责任，不仅将造成成千上万的种子经销商和种子代销商入狱和停业等灾难性后果，而且还将造成生活在农村的广大农民在农村甚至中小城镇买不到种子、影响我国农业发展的严重后果。

二、审理非法经营种子案，应当遵守我国从全面禁止到有限放开的种子经营许可制度。

因我国农村和中小城镇的广大种子经营者达不到领取种子经营许可证的法定条件，所以《种子法》废止了《种子管理条例》规定的全部品种实行强制审定制度、全部种子生产实行许可制度和全部种子经营实行许可制度。自《种子法》施行之日起，改为实行主要农作物品种审定制度、主要农作物种子生产许可制度和种子经营有例外的许可制度。

《种子法》明确规定专门经营不再分装的包装种子和代销种子的，不需办理种子经营许可证。公诉机关以未办理种子经营许可证销售包装种子为由起诉追究董某某等专门经营不再分装的包装种子的种子经营者和代销种子的代销者的非法经营罪，违反了法律规定。

三、《种子法》不禁止销售不再分装的包装种子。

《种子法》规定的种子经营许可制度，不是全面禁止制度，有四种种子经营行为不需要办理种子经营许可证：一是农民出售自有种子的；二是分支机构经营种子的；三是种子经营者专门经营不再分装的包装种子的；四是受具有种子经营许可证的种子经营者以书面委托代销其种子的。

销售不再分装的包装种子，不需要办理种子经营许可证；对不再分装的包装种子，国家规定实行放开经营，任何人不办理种子经营许可证都可以销售。董某某销售的是不再分装的包装种子，无论其是否办理了《农作物种子经营许可证》，都不构成非法经营罪。董某某销售法律不禁止经营的不再分装的包装种子，没有违反国家规定，起诉书指控董某某犯非法经营罪，缺乏法律依据。

四、被扣押的库存包装种子，系董某某受某某公司委托代销；以此指控董某某构成非法经营罪，不符合法律规定。

《种子法》第二十九条第二款规定：种子经营者受具有种子经营许可证的种子经营者以书面委托代销其种子的，可以不办理种子经营许可证。被扣押的包装种子，其包装袋上标注的种子生产商名称、种子经营许可证号、种子生产许可证号等信息，都是某某种子有限责任公司的；某某种子有限责任公司的法定代表人雷某的证言证明董某某加工、包装、标识其种子是经其同意的，所以，被扣押的种子是董某某受某某种子有限责任公司委托代销的。董某某受具有种子经营许可证的某某种子有限责任公司的委托代销其种子，可以不办理种子经营许可证。尽管董某某和某某种子有限责任公司之间只有口头协议，没有某某种子有限责任公司的书面委托，但也不应仅因委托形式上的瑕疵认定委托无效，更不应因此追究董某某非法经营罪的刑事责任。

五、董某某办理了《农作物种子经营许可证》；在经营许可证有效期内从事种子加工、包装、标识等活动，系合法经营。

董某某办理了单位名称为某某西甜瓜制种基地、董某某为法定代表人、经营范围为瓜菜种子、有效期至2007年1月20日的《农作物种子经营许可证》。董某某在该许可证有效期内，有权以某某西甜瓜制种基地的名义从事对生产的瓜菜种子进行加工、包装、标识的种子经营活动。董某某在许可证有效期内对黄金密8和黄金密11等甜瓜种子进行加工、包装、标识的活动，系合法经营。

董某某在《农作物种子经营许可证》有效期结束后再继续销售有效期内加工、包装、标识的不再分装的包装种子的，不需要办理种子经营许可证。检察机关以董某某在《农作物种子经营许可证》到期后继续销售包装种子为由起诉追究其非法经营罪的刑事责任，不符合种子经营许可制度。

六、董某某办理了《个体工商户营业执照》，在营业执照有效期限内从事西甜瓜种子自繁和瓜菜种子销售，系合法营业。

董某某办理了字号名称为某某镇新农种子经销部、经营者姓名为董某某、经营范围及方式为西甜瓜种子自繁和瓜菜种子销售、有效期自2005年4月5日至2009年4月4日的《个体工商户营业执照》。董某某作为某某镇新农种子经销部的经营者，持工商行政管理机关办理登记注册的营业执照，在执照有限期限内的2009年2、3月份，向张某销售价值41.25万元的品种名称为“黄金密8”和“黄金密11”的甜瓜包装种子，系合法营业。

董某某在营业执照到期后的2009年5月份和2010年，继续向王某某销售甜瓜包装种子和继续库存甜瓜包装种子的行为，属于违反工商登记管理制度的“非法营业”，不属于违反种子经营许可制度的“非法经营”。“非法营业”与“非法经营”，性质不同。以董某某非法营业为由追究其非法经营罪，属于适用法律错误。

七、没有证据证明董某某实施了对生产的种子进行加工处理、包装、标识等法律禁止的种子经营行为，就不能追究其非法经营罪。

董某某于2009年向张某和王某某销售的及2010年被扣押的种子，都是“通过销售与内装物一起交付给种子使用者的不再分割的包装”种子。起诉书没有指控、公诉人也没有提供证据证明董某某实施了对生产的种子进行加工处理、包装、标识等法律禁止的种子经营活动，追究董某某犯非法经营罪，缺乏事实根据。侦查机关仅仅围绕董某某是否实施了法律不禁止的包装种子销售活动进行调查，没有对董某某是否实施了法律禁止的对生产的种子进行加工处理、包装、标识的活动进行调查，侦查方向发生了偏差。即使证明董某某销售包装种子的证据达到了确实充分的程度，也因所证明的销售包装种子的行为不具有违法性，不能追究董某某的刑事责任。


武合讲（山东贵和律师事务所 菏泽 274000）
作者联系方式：whj148@yahoo.com.cn，13605306590、15901032135
有关文引案例的报道：http://szb.northnews.cn/nmgrb/html/2011-07/29/content_849935.htm#
http://www.als.gov.cn/main/news/alashannews/1ead40c2-3e68-42d9-956e-947f755d67f6.shtml
科学发展与法治保障

洪碧华

[摘要]：党的十七大报告的“第三部分”对科学发展观的时代背景、科学内涵和精神实质进行了深刻阐述，对深入贯彻落实科学发展观提出了明确的要求。报告的“第六部分”坚定不移发展社会主义民主政治，涉及到法治建设的几个重要方面。本文围绕这两部分内容，阐述以科学发展观统领社会发展全局，促进“三个文明”协调发展的具体措施，并从立法、行政、司法、法治宣传等方面论述如何以科学发展观引领法治建设，为科学发展提供法制保障，为经济建设护航保驾。
[关键词]：十七大报告、 科学发展观、和谐社会 、法治保障

党的十七大是在我国改革发展进入关键时期召开的一次重要会议。在新的发展阶段继续全面建设小康社会，发展中国特色社会主义，必须深入贯彻落实科学发展观；并且在科学发展观这一重大战略思想之下，坚持依法治国的基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，为国家的长治久安提供法律制度保障。要在国家建设中深入贯彻落实科学发展观，不仅要求建立和完善符合科学发展要求的政治制度、经济体制和文化事业，而且需要有现代法治为科学发展提供支撑和保障。因为现代法治既是以人为本，全面、协调、可持续发展的一项重要内容，也是实现这一发展内容和目标不可或缺的手段与途径。
一、以科学发展观统领经济社会发展全局
科学发展观是发展的世界观和方法论，是推动经济社会全面发展、加快推进全面建设小康社会和整个现代化事业必须坚持的重大战略思想。
（一）加强领导、提高认识。贯彻落实科学发展观，领导是关键。要坚持解放思想、实事求是，加强调查研究，总结成功经验，深化对社会主义现代化建设规律的认识，增强以科学发展观统领经济社会发展全局的本领。经济基础决定上层建筑，要想满足人们群众日益增长的物质、文化需求，缓解就业的压力和处理好各类社会矛盾，没有又好又快地发展经济是办不到的。同时，必须更加注重提高经济增长的质量和效益，注重资源的节约和环境的保护，努力建设生态文明。切实把经济社会发展转入全面协调可持续发展的轨道。
（二）优化配置，节能增效。要积极发挥市场对资源的配置作用。与计划经济不同，市场经济有价值规律在无形调控，市场能够自己解决供求矛盾的，应当让市场自己去解决，政府不能违背市场规律去横加干预。如房地产价格不能由政府确定，应该由市场来决定。只要土地资源掌握在政府手中，就不怕房地产行业价格暴涨。香港地价每亩4亿港币，寸土寸金，漳州的地价每亩才300-400万元人民币。1998年住房改革时，人均住房面积只有5平方、现在达到25平方，住房从供不应求---供大于求，房价居高不下是房地产行业走向市场化的结果。市场经济的本质就是自由竞争和优胜劣汰。由于资源不可再生，所以我们要努力节约资源、强制降低能源消耗量。节能减排，坚决拆除高能源消耗的陈旧设备，减少污染物排放，依法严格治理“三废”（废汽、废水和废渣）。实现到2010年国民生产总值比2000年翻一番；单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末减低20%左右。我国每创造１美元国民生产总值，消耗掉的煤、电等能源是美国的4.3倍、德国和法国的7.7倍、日本的11.5倍；在2004年9.5%的GDP增长中，仍有高达6%以上来自固定资产的投入；一台售价79美元的国产MP3，国外要拿走45美元的专利费，中国企业的纯利润只有1.5美元。我国有700万煤矿工人，年产20亿吨煤，但矿难事故接连不断发生，采煤死亡的人数是世界最高的。每生产一百万吨煤死亡率是美国的100倍、南非的30倍、波兰、俄国的10倍，印度的12倍。2004年我国消耗的钢铁占世界27%、水泥40%、煤炭31%，但GDP只占4%。环境可持续指数排在全球第133位。2004年全国事故死亡136755人，伤残70万，涉及100万个家庭；直接损失2500亿，占GDP的2个百分点。其中，交通死亡10.6万人。万车死亡率是美国6倍、日本10倍。官民比例18:1，2005公职人员超过4500万人，是清末的35倍。
（三）转变职能，摆正位置。要解决政府缺位、越位的问题。该管的没有管好，不该管的却管了，政府不是万能的、也不会是无能的，应当适度管理，有所为有所不为，关键时刻要及时加以干预。现在大部分城市河流是黑色的，70%的江河湖泊受到严重污染，太湖“蓝藻事件”惊动总理。人类只有一个地球，我们不能用牺牲环境的代价来发展经济，这样对不起子孙后代。《环境保护法》1979年就颁布，环保是四大基本国策之一，应当引起高度重视。社会管理和公共服务是政府的主要职能，要努力化解各种社会矛盾；消除贫富两极分化，社会分配不公、收入差距拉大。城乡差别严重：2004年农村人均纯收入2936元；城市人均可支配收入9422元。我国的贫富两极分化比美国还严重。10%最低收入家庭占不到社会总财富的2%；而10%高收入家庭占社会总财富的45%。教育收费惊人、导致农家子弟读不起大学。大学收费：1994年平均每年200-600元；2004年增加到5000-10000元。许多社会矛盾纠纷、治安案件随时都可能爆发，必须及时排查、化解。因征地拆迁引发的群体性上访事件，急剧上升，1994年1万多件，年增16.9%；人数年增12.3%；2004年10万多件，大部分越级进京上访，给中央国家机关造成巨大工作压力。基层政府要贯彻落实《宪法》、《土地管理法》和《信访条例》规定，发挥人民调解的作用，把矛盾纠纷解决在基层。城市拆迁户和失地农民成了社会弱势群体或者困难群众，农民工（1.5亿）进城基本没有享受社会保险和工伤等待遇，子女上学更成问题；80%的农民病死在家中，没有医疗保险，看不起病。2006年实行新农村合作医疗制度后，农民医疗保险得到解决。我国人口占世界20%，专利只占1%，必须加快创新，改变科技落后局面。
（四）做到“五个坚持。①坚持抓好发展这个党执政兴国的第一要务。发展才是硬道理；坚持以经济建设为中心，基本路线百年不动摇，实现经济又好又快发展；②坚持以人为本。切实维护好广大人民群众的合法权益，促进人的全面发展；③坚持全面协调可持续发展；④坚持用发展和改革的办法解决前进中的问题。认真解决好人民群众最关心的就业、社会保障、扶贫、收入分配、教育、医疗、环保和社会治安等问题，更加注重社会公平，让人民群众分享改革开放和经济社会发展的成果。⑤必须坚持统筹兼顾。
（五）三个文明协调发展。宪法修正案第18条规定：“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主文明的社会主义国家”。①建设物质文明。建设物质文明，就是要发展经济。国家坚持公有制为主体、多种所有制经济并存、共同发展的基本经济制度；坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。对国有、集体、个体私营、“三资”平等保护。②建设政治文明。政治文明是党的领导、人民主权和依法治国三者的有机统一；而依法治国又包括民主立法、依法行政和公正司法三方面内容。实现社会公平正义是建设和谐社会的关键与核心。③建设精神文明。精神文明建设包括发展科学、教育、文化、体育和思想道德建设两部分。《宪法》第24条规定了社会主义思想道德建设的“一二三四五六”工程。即“明确一个目标”、“坚持两手抓”、“反对三种错误思想”、“进行四种主义教育”“培养四有新人”、“提倡五爱公德”、“进行六种主义教育”。在全社会倡导爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献的基本道德规范，进一步增强中华民族的凝聚力和创造力，使全体人民始终保持昂扬向上的精神状态，为全面建设小康社会提供强大的思想保证和精神动力。
二、以科学发展观统领法治建设
（一）加强法制宣传，提高公民法治观念
法制宣传教育是基础工程。要结合“五五”普法规划，利用各种形式，如举办普法培训班，举办电视讲座，图片展、报告会等，充分发挥多媒体和英特网功能，开展丰富多彩宣传教育活动。以增强全民族法律意识和法治观念，形成人人知法、守法、用法的良好风尚，懂得运用法律武器维护自己的合法权益。领导干部要带头学法，严格依法决策，依法行政，维护法律的尊严。加强法学研究，夯实理论基础。
（二）加强立法工作，提高立法质量
加强立法是实行法治的前提条件。只有科学、民主立法，才能创制出切合实际的法律规范，为整个社会全面、协调、可持续发展提供法律保障和制度支撑。要围绕建立和完善有中国特色社会主义的法律体系，针对新情况、新问题，及时做好“立、改、废”。对涉及公众利益的立法，要广泛听取社会各界的意见，防止立法腐败，克服地方和部门主义。学习国外先进经验，注重立法创新和突破，严格按照《立法法》规定的权限和程序，努力提高立法质量，增加可操作性。
（三）大力弘扬现代法治精神
“法治精神”是现代法治的核心和灵魂。十七大报告中“弘扬法治精神”是富有时代气息和战略性号召力的新提法。其内涵丰富、立意深远、思想深刻。建设法治国家，必须大力弘扬人权、公正等法治精神。首先，应当大力弘扬人权精神。坚持以人为本，“尊重和保障人权”的宪法原则。不仅是发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的客观需要，同时也是深入贯彻落实科学发展观的当然要求。科学发展观的核心是以人为本，其体现了尊重人、关爱人，尊重和保障人权，谋求人的全面发展与社会进步的价值理念和精神实质。其次，应当大力弘扬公正精神。公平正义是文明社会的重要标志，也是构建和谐社会的内在要求。没有社会的和谐，也就难以实现社会的科学发展。社会的公平正义、人际关系的和谐，是社会科学发展所追求的价值取向。科学发展与社会和谐、社会的公平正义是内在统一的。
（四）切实贯彻法治原则
树立法治理念，贯彻法治原则，是全面落实依法治国基本方略、加快社会主义法治国家建设、实现和谐法治的必然要求。首先，要维护社会主义法制的统一、尊严和权威。其次，要坚持公民在法律面前一律平等。对任何人犯罪，在适用法律上一律平等，不允许任何人有超越法律的特权。
（五）加强行政执法队伍建设。①努力提高行政执法人员的思想政治修养和业务素质。广大公务员特别是领导干部要带头学习政治理论和法律知识，学法用法，熟悉与本职工作有关的法律法规。提高依法办事的自觉性，严格实行持证上岗制度。增强服务意识，改进工作作风，保持清正廉洁，从而培养一支法治观念强、法律水平高、政治坚定、业务精通、恪尽职守、廉洁高效的行政执法队伍。②改革和加强行政执法队伍的各项制度建设。坚持“公开、平等、竞争、择优”原则选拔干部，严把“入口关”。完善行政执法责任制，公示制，评议考核制和错案责任追究制，进一步明确执法主体、执法依据、执法权限和执法程序。加强对执法人员的公开监督，依法查处滥用职权、徇私枉法，欺压百姓的执法人员，纯洁行政执法队伍，维护政府良好形象。
（六）推进依法行政。依法行政是依法治国的关键和核心。各级政府的依法行政工作虽然取得进展，但仍然存在问题，如执法程序不规范，“重实体、轻程序”，或者“有法不依、执法不严、违法不究”， 多头执法、乱罚款等现象，有的法治观念淡薄，缺乏群众感情和服务意识，态度粗暴。因此，必须严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责，行政执法人员要学会并善于依法处理经济和社会事务，提高依法行政能力。努力贯彻实施《全面推进依法行政实施纲要》，要树立依法行政的观念和意识，切实推进依法行政，建设法治政府。
（七）深化司法体制改革
建设法治社会，需要整体协调推进司法体制的改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。建设公正、高效、权威的司法制度，是新时期新形势下确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的客观需要，也是推进社会和谐、贯彻落实科学发展观的必然要求。一是要确保司法独立。司法独立是实现司法公正的前提条件。如果司法不独立，那么实现司法公正的就没有保障。二是实现司法公正（包括实体和程序公正）。公正性是司法的价值目标和灵魂所在，要求司法机关正确适用法律，实现法律效果和社会效果的有机统一。
总之，用科学发展观统领法治建设。应当把科学发展观运用到法治发展中来，实现法治全面、协调和可持续的科学发展。法治建设是一项社会系统工程，包括立法、行政、司法、法律监督、法治宣传教育等方面。应当做到和谐统一，协调发展；做到社会主义民主法治建设与经济、政治、文化和社会发展相适应，与坚持党的领导、保障人民当家作主相统一。
[参考资料]：
[1]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》——在中国共产党第十七大次全国代表大会上的报告，北京：人民出版社，2007年10月第1版。
[2]人民评论员文章《全面把握科学发展观》， 2005年12月2日。http://politics.peoples.com.cn
[3]人民评论员文章《以科学发展观统领经济社会发展做到“六个必须”》， 2005年12月2日。http://politics.peoples.com.cn
[4] 赵秉志：《科学发展观引领刑事法治建设》，载于百度网站，2007-11-03/2007-11-15.
http://hi.baidu.com