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取消集体土地——论一元化的土地所有权制

奚正辉


内容摘要

　　现今土地所有权分为集体土地与国有土地，这种分类导致了一些土地问题的产生，如小产权房、宅基地房屋转让、以租代征等。而且这种所有权的分类，使集体土地处于国有土地陪衬与补充的地位，并限制了集体土地的流转，降低了集体土地的价值，并侵害了农民的权利。土地不应该从所有权角度进行区分管理，而应该从土地的用途与使用上进行管理才更为科学合理。集体所有制土地统一归并到国有制土地之中，建立一元化的土地国有权制，这种改革是可行的，也是必须的。中国的国有土地制度相对比较全面，故将集体土地纳入到国有土地的改革就相对比较容易。

　　笔者从农村走进了城市，对城乡差别有着较深的感触。一路走来，一直比较关心脚下的这片土地，后来有机会考上了法学院，研读了中国关于各种有关土地制度的规定，对中国的土地制度在不断地深入了解。在读书时，就知道《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国土地管理法》都有规定：土地从所有权分为国有土地与集体土地，个人是没有土地所有权的。这个规定已经牢记了十几年，没有动摇过。但是在越来越熟悉中国土地制度的过程中，也遇到了不少中国土地制度方面的问题，笔者一直在困惑，一直没有找到答案。于是就冒出了一个大大的问号，中国的土地为什么分为国家所有与集体所有？中国的土地为什么不能只属于国家？中国能不能废除集体所有制土地，将原来的集体所有制土地统一归并到国有制土地之中？
　　在把上述问题一一思考过之后，笔者大胆地提出：取消集体土地所有权制，将集体所有制土地统一归并到国有制土地之中，建立一元化的土地国有权制。

取消集体土地所有权制的原因

　　现行的土地问题绝大部分是因为中国的土地所有权制度过于混乱，权能不清晰造成的，将集体土地吸收合并为国有土地，建立一元化的国有土地所有权制，对现行的土地制度做一次彻底的改革，可以解决目前的问题。

1、从历史成因看，应该取消集体土地所有权制。

　　新中国解放至今，中国的土地所有权制度也是经历过转变的，1954年的《中华人民共和国宪法》第8条：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。可见新中国解放后，中国共产党将土地的所有权分给了农民。后来在历次宪法修改时，才确立了集体土地的概念，并将农民的土地所有权归入到集体土地所有权中，并且限制了集体土地的流转。这个转变过程是剥夺了农民的土地所有权，但是这与中国的社会制度有关，土地统一为国家所有是符合中国的根本制度。但是之后的立宪将农民所有的土地归为集体所有加以限制，却是极大地侵害了农民的权利。无论是农民还是城镇居民都是中国公民，即便他们都没有土地所有权，也应该拥有平等的土地使用权，而不能区别对待。城镇居民不能买集体土地，这是对城镇居民的不公；农民不能卖集体土地则是对农民不公。所以取消集体土地所有权制，统一到国有土地，是最为公平和最符合中国根本制度的做法。

2、从区分的界限看，可以取消集体土地所有权制。

　　随着社会的发展，国有土地与集体土地的界限是越来越模糊。从土地用途分，国有土地与集体土地都分为农用地、建设用地和未利用地，两者没有区别。从登记的角度分，集体土地与国有土地的登记部门也是一样的。从物理形态分，随着经济的发展，国家土地不断地蚕食集体土地，每年有大量的集体土地被征收或者征用，造成了集体土地与国有土地越来越混同，经常在一个集体经济组织的辖区内既有国有土地又有集体土地。从所有权人角度，集体土地的所有权人村委会也是隶属于国家，所有权人角度也是一样的。

3、从户籍制度看，取消集体土地所有权制是大势所趋。

　　现在城镇户籍越来越多，农村户籍越来越少，只有农村户籍转为城镇户籍，没有城镇户籍转为农村户籍的。而且户籍制度严重制约了人口的流动与人才的交流，部分地区仍然存在户籍歧视，现有的户籍制度越来越跟不上时代的发展，进行户籍制度改革的呼声越来越高涨，国家也出台了一些变通政策。笔者认为取消农村、城镇户籍的区别，打破二元户籍制度，建立统一的户籍制度是大势所趋。若统一了户籍制度，那么城镇居民理所当然可以买农村宅基地的房屋，农村居民当然也有权购买城市里的房屋。那么基于户籍制度建立的集体土地与国有土地所有权制度，将随之而改革，集体土地归并到国有土地也是大势所趋。

4、从土地承包制度看，取消集体土地所有权制。

　　目前中国的农村土地承包采取了两种方式：农村集体经济组织内部的家庭承包方式与招标、拍卖、公开协商承包方式。随着经济的发展，家庭承包的方式已经不能满足现在的社会需求。著名经济学家厉以宁：农村土地承包制是中国经济体制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中国广大农民20多年来能够解决温饱问题，承包制功不可没。但20多年来的实践同样表明，土地承包制存在着明显的局限性，而且这种局限性越来越突出。越来越多的农民走出了农村去打工、求学、做生意，这些离开的农民绝大多数都不愿意再回去耕种，甚至已经不会耕种了，这也造成了农村出现了大量的荒地或半荒地（只播种不耕耘）。而且随着科技的发展，家庭承包方式制约了农业的发展，因为农业也需要专业、科技和规模，才能提高产量，提高农业的竞争力，但是家庭承包的方式不可能达到专业化、科技化、规模化，主要是因为家庭承包的农民缺乏知识、缺乏资金、缺乏劳动力。家庭承包方式会逐渐减少，公开的承包方式逐渐步入主导地位。从承包方式的变化趋势而言，将集体土地纳入到国有土地之中也就更顺理成章。

5、从城乡一体化发展看，取消集体土地所有权制。

　　中国长期以来的城乡二元化社会结构在社会经济发展到今天的情况下，需要进行变革，这是中央政府最近制定的发展政策。十七届三中全会中，胡锦涛提出：加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。随着城市建设的不断扩大，原来的农村，现在都变成了城市，城市与农村的界限也越来越模糊，有些地方的农村发展得反而比城市好。打破城乡隔离、分治的壁垒，也是我们这个时代的趋势。将农村与城市统一规划，统一发展，取消原来的分开规划，各自发展的制度。原来中国政府过于重视城市的发展，忽视了农村发展的重要性，其实农村与城市是相互依托的，没有农村只有城市，这个城市就很难生存；只发展城市、不发展农村，这个社会就会发生动荡。其实将农村纳入到城市中，将集体土地转变为国有土地，将会迎来社会发展的新纪元。

6、从价值角度看，取消集体土地所有权制。

　　商品的流通可以使商品的价值最大化，从流通角度而言，集体土地的价值明显要低于国有土地。集体土地不能自由流转，这也导致了集体土地的转让价格很低，集体土地被征收补偿的价格也低廉。所以将集体土地纳入国有土地，增加集体土地的价值。我们经常会看到一些评论：不允许宅基地的转让是为了保护农民的利益。笔者每次看到这种评论就非常气愤，与其说是为了保护农民的利益，还不如说是剥夺了农民自由转让财产的权利。难道限制其自由，是为了保护他吗？将集体土地归入国有土地，是还农民以公平。农民自己建造的宅基地上的房屋，若其土地不是集体土地，而是国有土地，那么农民都拥有了自己的别墅，试问哪个农民不愿意呢？
　　中国是社会主义国家，共产主义是中国发展的目标，建立统一的土地所有权制度是非常有必要的，而且将土地所有权统一为国有土地更符合中国的政治体制。

结论

　　只有建立一元化的土地国有权制，中国的土地制度才能理顺，中国目前的土地问题就会迎刃而解，笔者的困惑也能解决。笔者认为必须为此摇旗呐喊，希望更多的人能够理解，并赞成这个观点，尽早地进行中国土地所有权制的改革。


奚正辉 上海中汇律师事务所 律师


最高人民法院华东分院


最高人民法院华东分院关于第二审确定判决当事人不服提起申诉问题的解释

1951年1月18日，最高人民法院华东分院

苏南人民行政公署司法处：
在上年全国司法会议决定，我们的审级基本上采三级二审制，除重大疑难案件，特准上诉第三审外，一般的案件，经第二审判决，即算确定，不得再行上诉，华东各级人民法院管辖暂行规则亦是如此规定。但因目前成文法典尚未具备，在法令适用上，容有不当。而干部质量尚弱，政策业务水平不高，以政策原则去解决具体案件，难免发生偏差，影响人民合法利益，造成人民不满。因此，根据具体情况，运用监督司法程序，对于当事人不服第二审确定判决，特准提起申诉，申诉（声请）时，经上级人民法院调卷，应即检卷送核，原判果有违误，上级人民法院即依监督司法程序进行处理，或发回重新审理，或就违误之点，予以纠正改判，如显无理由，就以裁定驳回。但为防止当事人利用这个程序钻空子，企图拖延诉讼，故又规定在申诉中不停止执行，这样一方面在个别案件中可以纠正下级人民法院的错误判决，另一方面，当事人得到法律救济机会，从而亦增加法院威信，因为法院威信必须在正确执行政策法令，保护人民合法利益的基础上，才建立得起来的。
依上所述，对于当事人不服第二审确定判决，准许提起申诉（声请），乃监督司法程序问题，而不是审级问题。中央曾昭示我们，要建立人民司法制度，主要是不采形式主义的诉讼程序，而是便利人民的实事求是的诉讼程序，我们采用监督司法程序，对照顾人民权利是有好处的。